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【文/观察者网专栏作者 陈经】

2019年5月，笔者在观察者网发表了《从克林顿到特朗普，美债危机详解》一文，指出了美债存在严重危机，不少读者关注。但当时只是理论性的探讨，一般认为危机爆发还早。笔者也只是大着胆子看到2025年，还要个五年，具体怎么爆发也没说。

没想到，转到2020年，百年一见的疫情席卷全球。美国确诊人数至6月24日高达2338275例，累计死亡病例121119例，是世界疫情最严重的国家。特朗普政府犯下种种大错，检测、隔离、治疗等行动迟缓，导致疫情失控。但面对股市大跌、失业暴增、公司破产的危机，美国快速推出按人发钱、大幅上调政府开支、美联储无限量QE等财政货币政策，力度让人目瞪口呆。

发生了重大危机，各国多少会有些财政货币政策帮助有困难的民众与企业。但这次美国政府做得特别过分，毫无心理负担、随手就搞出几万亿美元花用的架势，让人看了心里发毛。

从每年的美国政府年度预算看，各届美国政府其实有改善美债指标的长远计划，对十年后的各类经济指标都有规划。而实际表现却往往与这些规划相差甚远，受到种种“干扰”无法实现目标，指标总体走向恶化。

新冠疫情这种罕见的重大事件，让本就不甚健康的美债指标，再度加速恶化。这也让笔者本来模糊的危机爆发预期，变得有现实意义了。

另一方面，种种关于美债体系指标的讨论，往往有些误解。常见的是定义混淆，说的国债不知道对应的是哪个数字。国债高到什么程度会出问题，也比较迷糊。如常见的说法，“国债占GDP比例”超过100%或者150%会出问题，比较大而化之，缺少细节。

本文根据美国历年政府财政预算，搞清楚定义，仔细分析美国国债的演变，进行定量的细致讨论。例如，在厘清定义后会发现，讨论美国国债与GDP的比例，用数字小一些的“公债”（约18万亿美元）比较合适。如果用National Debt总额23万亿来估计，就与美国历史不太适合。

美国历年财政赤字

上图是美国从1900年开始至今的财政赤字演进图。在1970年之前，赤字是不常见的。但之后就成了常态，而且数值越来越大。政府有赤字，就需要发行等量国债补足开支。这些数据都会体现在政府预算中，美国政府预算的演化很有意思。

美国财政年度是从上年10月到本年9月，如2020财年是从2019年10月1日到2020年9月30日。总统会代表政府在上年的2月或3月，提交下年的财政预算，由议会审议通过。中间会和议会讨论，如5月又提交一个修正版。最新的2021财年的预算，特朗普已经在2020年2月提交了。虽然2020年底就是大选，总统可能换人，但是2021年预算还是按惯例由特朗普做。

议会审议通过了预算案，政府就得到法律授权，可以将预算中的钱花出去。通不过就扯皮，甚至政府关门，不是没钱，而是没有花钱的权力。不管如何，美国政府总能搞到足够的钱。常态是支出多于收入有赤字，就由财政部发国债补足。但是发债有个总额上限（Debt Ceiling），需要议会批准，不批就发不了债。议会需要保证美国政府不乱花钱，有财政纪律。

一、克林顿“2013年清偿公债”的路线

克林顿扭转了公债占GDP百分比滑向深渊的趋势（图表摘自2001年美国政府预算）

议会最看重的财政纪律之一，是公债（public debt）占GDP的比例，不能超过70%。在2008年之前100年，除了二战的特殊时期，美国都严守这个“铁律”。克林顿的历史功绩，就是将美国国债占GDP比例从要突破70%的轨迹中拉了回来，降到了40%以下，未来轨迹甚至要清偿公债。

2000年2月，克林顿8年总统任期最后一次，提交了2001年预算案，文件长达421页。这个文件充满了激情澎湃又严谨扎实的行文，以无可辩驳的漂亮经济数据，严正申明了美国政府对于财政纪律的敬畏。光看标题就充满了浩然正气：“成功建立于财政纪律之上”、“面向21世纪增强竞争力”、“恢复对政府的信任”。

推出这个文件的美国，是有充分自信的，理论自信、实践自信，甚至还离奇地显得较为自律。要美国政府文件都有这水平，还真能算得上“灯塔”。克林顿说：

我们艰难地选择了削减赤字、平衡预算的道路。一年年，我们拒绝了政治上有吸引力、但经济上不明智的减税政策诱惑，因为这会让我们的承诺（减赤）走向反方向。过去两年我们努力还债，让国债规模减少了1400亿美元，历史最多。我们终止了赤字，打开了通向新时代经济机会的大门。缩减国债就意味着减税，让美国家庭受益非浅。这说明，严守财政纪律就能帮助每个美国家庭。

美国2001年政府预算与国债预测表

1999年，美国国债余额（National Debt或者U.S. Debt）5.606万亿美元，绝大部分是财政部发行的。按持有人分成两部分，一类是“公债”（Public Debt），持有人是社会公众、机构、外国政府，其中还有美联储。另一类“政府间国债”（Intragovernmental Debt），持有人是政府内部部门，如社保基金、联邦退休基金。这些政府基金收了民众的养老钱，就搞些稳健理财收利息，买财政部发的国债说得过去，比放着不动要好。1999年美国公债3.633万亿美元，政府间国债1.973万亿。有时人搞不清定义区别，“国债、公债”混着用。其实国债比公债大不少，区别还是不小的。